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            優化投資結構 增強水利設施災害防御能力

            作者:高琳 來源:中國財經報 發布時間:2021-09-07

              2021年7月河南強降雨引發的洪澇災害造成了重大生命和財產損失。水旱災害自古以來是我國最主要的自然災害,如何最大程度地減輕災害沖擊是一個亟待破解的重大課題。強化水利設施建設及管理是提升自然災害抵御能力的必由途徑。

              當前,我國水利投資總量保持在較高水平,但存在的一些結構性問題值得重視。提高災害防御能力,水庫、堤防、水閘、泵站的維護及除險,以及強化城市水利設施和管理系統的防洪排澇能力刻不容緩。

              水利設施投資建設及管理必須統籌發展與安全,在保持水利投資規模合理增長的同時,持續優化水利投資結構和布局,增強水利設施的災害防御能力,實現好維護好糧食安全、經濟安全、社會安全、生態安全及財政安全。具體提出如下建議:

              第一,適應人口和經濟空間布局調整,加大城市水利設施投資力度。過去15年,我國水利設施補短板的重心放在了農村、農業和農民,各級財政特別是中央財政對農田水利設施、農村飲用水工程等給予了大力支持。在經濟和人口空間格局發生重大調整的背景下,2019年中央財經委員會第五次會議明確提出“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力”!捌咂铡睌祿@示我國人口的確在加速向城市遷徙,特別是向沿海城市及省會城市加速集聚。作為一種特殊的公共服務,水利設施的供給應當與需求的空間分布適配,以提升財政資金的空間配置效率。國家和地區在制定基礎設施或水利發展規劃時,應將水利投資規模的增量更多用于支持人口流入城市的水利設施建設管理。中央在專項轉移支付以及專項債額度的分配時應與城市常住人口規模掛鉤,科學測算不同城市對水利工程設施的需求。

              第二,合理配置中央地方水利投資權責,適度增加中央水利項目投資。理順中央和地方水利投資權責分配關系,不僅是為了更好發揮中央和地方兩個積極性,更是為了最大程度地發揮水利投資資金的災害防御效應;鶎诱芾淼男⌒退こ蹋ɡ缧⌒退畮欤暮Ψ烙芰Σ患爸醒牖蚴〖壵芾淼拇笾行退こ,而小型水利工程資金投入大,大量依賴中央補助。應在堅持大中小微并舉的現代水利基礎設施網絡的基礎上,調整水利投資事權高度地方化基層化的格局,適度增加中央水利項目投資規模并同步削減中央政府對地方水利項目的財政補助,如此可以在不額外增加投入總量的情況下提升水利投資的災害防御能力,特別是應對較高強度災害的沖擊,提升財政資金在縱向層級政府間的配置效率。釋放的中央投資額度可根據實際需要新建區域性或流域性重大防洪工程、灌溉工程,或用于對現有重點水利工程的改擴建。

              第三,有序新建水利工程,高度重視對現有水利設施的維護、修復和改造。經過幾十年的建設,中國已積累起龐大的水利設施資產,未來應綜合考慮實際需求、設施的災害防御能力及財力可承受度,在高標準、高質量、有側重點地推進水利工程建設的同時,全面加強對存量水利設施的維護管理、修復及改造,增強水利設施質量,延長設施使用壽命。在這當中,維護管理又是核心。國際經驗表明,忽視基礎設施維護管理將導致后期的修復改造成本數倍乃至十倍的上升,而且重建概率也會大大增加,進一步加重未來財政和社會負擔,危及國家財政安全。對照美國經驗,我國水利設施的維護與新建投入還存在很大的優化空間。過去半個多世紀以來,美國交通和水利設施的運營維護支出與新建支出比幾乎一直呈上升趨勢,在早期建設高峰期,其維護支出與新建支出之比在50%以上,1980年后兩者基本比例維持在1∶1,近年來維護支出已超出新建支出50%。

              加強水利設施維護管理的關鍵是保障充足及時的運營維護經費。首先,可借鑒德國、日本的經驗,從國家戰略層面確立維護與新建同等重要的水利設施規劃原則。其次,在水利工程項目立項和建設的前期,就要考慮工程的全生命周期完全成本,規定只有確保水利設施維護資金的項目才可上馬。再次,建立并完善反映水利設施運營維護(包括其他基礎設施)的財政預算制度,借鑒美國州和地方政府的做法,探索設立水利設施維護準備金制度,應對大災或財力下滑年份的維護資金需求。最后要切實轉變政績觀,將基礎設施運營維護納入政績考核,樹立做好基礎設施運營維護也是政績的理念,引導激勵地方官員重視對水利設施的運營維護投入。

              第四,創新水利投融資體制機制,更大程度發揮市場主體的作用。近十年來,我國水利投資的政府投資占比持續上升,目前已達90%,這當然體現了國家對水利的重視,但是與習近平總書記提出的“兩手發力”尚有差距,應讓市場主體發揮更大作用。特別是在財政緊平衡、嚴守債務風險的狀態下,更需發揮財政資金的杠桿和引導作用,大力促進市場主體和社會資本參與水利工程的建設與運營管理。過去,“三農”領域的水利投資比重大,能夠產生穩定現金流的水利工程相對較少,客觀上限制了市場主體的介入。隨著城市水利投資比重的逐步加大,可以更大程度地探索運用特許經營、PPP、使用者付費等機制來為市政水利設施融資,特別是要充分利用水利設施自身產生的現金流來為設施運營維護提供穩定的資金支持,這些現金流包括收費以及利用衍生價值等,真正實現“兩手發力”。

             。ㄗ髡呦嫡憬斀洿髮W財政稅務學院副院長)

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